各县（区）人民政府，市政府各委、办、局：

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），持续巩固乡镇地区作为推进生态文明建设和实施乡村振兴战略的主阵地，认真践行以人民为中心的发展思想，科学确定乡镇建设开发的方向和规模，合理组织后续的规划和布局，统筹推进乡镇现代化建设，发挥乡镇规划引领作用，市自然资源局牵头制定了《昌都市关于乡镇规划编制工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》已经昌都市委、市政府研究同意，现印发给你们，请抓好贯彻落实。

                     2020年11月26日

昌都市关于乡镇规划编制工作的指导意见

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号），加快实施乡村振兴战略，加强生态文明建设，强化国土空间规划的统筹引领作用，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，结合当前昌都市国土空间规划工作实际，特提出以下指导意见。

一、总体要求

乡镇规划是构建分级分类分层分区域国土空间规划体系的重要内容，是建立健全城乡一体的空间规划制度的重要环节。乡镇规划覆盖全乡镇域，是乡镇人民政府对本行政区域国土空间开发保护作出的具体安排，作为乡镇级的总体规划，以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途空间管控为主导，综合乡镇发展、土地利用、村庄布局、相关影响评价等内容形成“一张蓝图”、一本规划。

经批准的乡镇规划应当依法予以公布，并纳入国土空间规划“一张图”数据库。

（一）规划范围与层次

1.规划范围。乡镇规划范围为乡镇行政辖区。

县（区）人民政府（以下简称县级人民政府）可根据需要确定以一个或几个乡镇为单元编制乡镇规划。

2.规划层次。乡镇规划包括乡镇域和乡镇政府驻地两个层次。本次规划重点为乡镇政府驻地规划。

乡镇域层面突出国土空间格局、空间用途管制、居民点体系及各类设施的统筹安排等内容。

乡镇政府驻地层面突出用地布局、住房建设、设施安排和特色风貌引导等内容。

乡镇政府驻地应在乡镇规划指导下编制详细规划及有关专项规划。

（二）编制主体

乡镇规划在县级人民政府统一领导下，由县级人民政府组织编制。

乡镇规划编制经费应列入县本级政府年度财政预算。

（三）规划期限

乡镇规划的规划期限，原则上应当与上一层级国土空间总体规划的期限或主要节点一致。规划基期年为 2020年，规划目标年为 2035 年。

二、编制程序

（一）工作方案和团队

1.工作方案。明确规划编制工作内容、分工、进度和经费保障，建立专家咨询和公众参与机制，开展宣传动员和技术培训。

2.领导小组。在市国土空间规划领导小组指导下，成立县级人民政府主要负责同志任组长，相关部门、乡镇党委、村党组织和村委会（简称村两委）主要负责同志为成员的规划工作领导小组。领导小组负责制定工作方案、确认编制单位、审定规划成果、解决重大问题、决策重大事项等工作。

3.编制团队。应当委托具有城乡规划或土地规划乙级及以上资质的单位承担具体编制工作，可根据需要组织林业草原、生态环境、农业水利等领域专业团队和人员参与编制。

（二）现状调研和底图

1.调研方式。通过广泛走访座谈、问卷调查和实地踏勘等方式，全面摸清底数，了解掌握乡镇现状、发展战略和目标、空间需求以及设想和存在问题等内容。

2.资料收集。应包括有关县（市、区）和乡镇人口经济、区位交通、自然历史、土地利用、村庄建设情况及相关规划等内容。

3.基础数据。以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果为基础数据，遥感影像、地形图、地理国情监测等为补充数据。

4.工作底图。采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。乡镇域地形图比例尺原则上采用1:5000-1:10000，乡镇政府驻地地形图比例尺原则上采用1:1000-1:2000。整合规划编制所需要的空间现状数据和信息，与市县规划形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。

（三）成果编制和论证

1.评估分析。对现行土地利用总体规划、乡镇总体规划等空间性规划进行评估，开展国土空间保护开发现状和社会稳定、安全风险评估、开展“双评价”等，总结特征和问题。

2.方案编制。在评估基础上，结合市县资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价成果，明确规划主要任务和重点，乡镇政府驻地形成 2-3 个规划方案进行比选。

3.研究论证。县级人民政府会同县本级自然资源规划主管部门召开规划委员会会议，听取编制单位汇报，邀请专家、县直部门、乡镇人大代表、村两委和乡镇政府驻地村（居）民代表参加，广泛征求意见。

（四）规划审查和批准

1.公示审议。乡镇规划报批前应将规划方案予以公示，时间不得少于30日。公示后应经县级人民代表大会审议通过。

2.报送审批。规划成果报送县级人民政府批准。规划批准前由市级自然资源规划主管部门审核同意。

设县（区）辖区范围内的乡镇规划应报送市级人民政府批准。在规划批准前由市级自然资源规划主管部门审核同意。

3.公告汇交。规划自批准之日起30日内，由县级人民政府向社会公告。同时，县级自然资源规划主管部门应将电子成果逐级汇交至市自然资源局。

三、规划编制重点

（一）目标定位

1.职能定位。结合市县规划确定的职能分工，以及自身特色、发展条件，明确乡镇职能定位和发展战略。

2.目标指标。结合自身发展条件，提出 2025 年、2035 年产业经济、社会发展、国土空间保护开发等目标。在落实市县规划下达的各项指标基础上，明确底线管控、结构效率、生活品质等指标。乡镇规划应落实市县规划分解指标，明确生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田、城乡建设用地规模等刚性指标的分解落实情况，并向村庄传导。根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展阶段、历史文化传统、农民发展意愿等，确定不同时段的发展定位和发展方向。

（二）统筹生态保护修复与国土综合整治

1.严格落实生态保护相关要求。严格落实市县规划下达的生态保护红线传导指标和要求，将生态保护红线落实到具体地块，并分解至村庄，确保生态保护红线面积不减少、落地准确、边界清晰。严格落实国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地规模、边界和管控要求。

2.划定一般生态空间。把具有水源涵养、生物多样性维护、水土保护、防风固沙等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区脆弱区优先划入生态空间。安排各类空间布局时要慎砍树、禁挖山、不填湖，提升森林、草原、河湖、湿地、荒漠等生态系统服务能力。

3.制定国土空间整治和生态修复项目规划。识别乡镇域生态系统存在的问题，统筹山水林田湖草整治修复，鼓励以乡镇为单元开展全域土地综合整治，落实市县规划确定的生态修复和国土综合整治目标、任务、重点区域，确定各类工程的规模、布局、时序、建设内容。

（三）统筹耕地和永久基本农田保护

严格落实市县规划下达的永久基本农田指标和要求，将永久基本农田落实到具体地块，并分解至村庄，确保布局稳定、边界清晰。划定一般农业空间。落实市县规划确定的耕地保护任务，确保数量不减少、质量不降低、布局有优化，经自治区政府批准，将永久基本农田以外耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地等用地，统筹划入一般农业空间，确定各类用地布局和规模，明确管控要求和管制规则。着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，从严控制各项建设占用耕地特别是优质耕地。同时，要统筹耕地和其他农用地的空间分布，优化农用地空间格局。

（四）统筹建设空间布局

建设空间包括城镇开发边界、乡村居民点、区域基础设施和其他建设用地空间。

1.城镇开发边界。落实市县规划划定的城镇开发边界，包括镇区、开发区等集中建设区域；已建成较完善城镇基础设施或有城镇建设重大项目需求的乡镇政府驻地可划入城镇开发边界，明确布局、规模和管控要求。

2.乡村居民点。落实市县规划下达的城乡建设用地规模，划定城镇开发边界以外的乡政府驻地和村庄建设边界，明确建设用地规模和管控要求。

3.区域基础设施。落实市县规划提出的交通、水利、能源、环保等基础设施项目的选线和走向，明确区域基础设施布局、规模和管控要求。

4.其他建设空间。划定乡镇域内的采矿、盐田等工矿用地，文物古迹、宗教、殡葬、军事设施、监教场所等特殊用地的布局范围，明确规模和管控要求。

（五）统筹产业发展与布局

1.发展方向。结合市县规划，在分析产业发展优劣势的基础上，提出产业培育的方向和类型、重点和目标，优化产业结构，研究产业发展策略。

2.产业布局。因地制宜提出具有地方特色的农牧业生产布局规划方案，落实粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，合理布局果蔬生产区、畜牧区、养殖区以及特色农产品区。充分利用田园风光、生态文化等资源优势，策划旅游产品、规划旅游线路，推进全域旅游高质量发展。明确工业主导发展方向，统筹工业用地布局和功能分区，合理确定新增工业项目选址，鼓励适度向乡镇政府驻地和县级以上工业园区集中，提高土地利用效率。

（六）统筹基础设施和基本公共服务设施布局

要按照县级国土空间规划确定的城乡基础设施和公共服务设施布局，以及乡镇国土空间规划配置的乡域公共服务设施，根据人口集聚、产业发展、资金投入等情况，制定乡村基础设施、道路交通和公共服务设施规划，合理布局乡村供水、污水和环卫、道路、电力、通信等基础设施，配置教育、卫生、医疗、养老、文化、体育等公共基础设施，改善提升农村人居环境。

（七）统筹自然资源保护与利用

按照山水林田湖草系统保护要求，分类梳理自然资源利用特点和问题，按照市县规划确定的保护目标，深化细化各类自然资源要素的管控边界、保护范围，提出管控措施。

（八）统筹居民点体系布局

1.人口规模预测。依据市县规划，分析乡镇人口流动、结构和分布变化，确定乡镇域人口规模、乡镇政府驻地和各村庄常住人口规模。按照人口500人以下、500-1000人、1000-5000人、0.5-1万人、1-3万人、3-5万人、5万人以上明确乡镇政府驻地、村庄等居民点规模结构。

2.等级结构确定。综合考虑人口规模、经济职能、辐射范围等因素，按照乡镇政府驻地、中心村、基层村三个等级，细化居民点体系等级结构、职能分工和发展方向。

3.中心村确定。应考虑村庄人口规模较大、经济实力较强、基础设施和公共设施较完善、一村或多村合建、能对周围村庄有一定带动和辐射作用等因素确定。

4.村庄分类。结合县（市、区）域村庄布局规划，将乡镇域村庄分为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类、守土固边类，明确设施配置标准与建设要点。

（九）统筹自然历史文化传承与保护

尊重乡村山水格局和自然脉络，顺应村庄地形地貌、河湖水系等自然环境，延续村庄传统空间格局、街巷肌理和建筑布局。深入挖掘和整理乡村历史文化资源，划定乡村建设的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产，延续村落历史文脉，传承优秀乡村传统文化，避免千村一面。坚决防止以“田园共同体”之名破坏自然与人文环境。制定乡村历史文化遗产保护和历史文化名村有机更新规划，制定乡村历史环境和传统风貌保护规划。

（十） 乡镇政府驻地规划

细化落实市县规划下达的城乡建设用地规模，划定乡镇政府驻地建设边界，确定规划期内用地主要发展方向。综合考虑建设现状、经济社会发展、资源禀赋、类型特征，明确用地结构调整方向，合理确定住宅、工业、公共设施、公用设施、道路交通、绿地广场等各类用地规模和布局。

（十一）规划传导与实施

乡镇规划应落实市县规划确定的职能定位、人口和建设用地规模，生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标，以及“三区三线”和重大基础设施、生态廊道等空间布局。

1.对村庄规划的传导。确定村庄规划编制单元，明确村庄规划编制数量和名单。对村庄规划提出等级类型、发展方向等引导，划定村庄建设用地边界。将生态保护红线、永久基本农田等底线管控的指标规模和空间布局传导至村庄。根据需要并结合实际，在乡（镇）域范围内，以一个村或几个行政村为单元编制国土空间规划或村庄建设规划，规划成果纳入国土空间基础信息平台统一实施管理。

2.对详细规划的传导。明确乡镇政府驻地详细规划编制单元，提出重要功能布局、开发强度、要素配置、空间形态等方面的约束要求，划定镇区“五线”，明确基础设施、公共服务设施和综合防灾设施布局。

四、成果要求

规划成果由文本和附件、规划图件，以及基于国土空间规划“一张图”数据库，设计的文、图、表、数应相辅相成，衔接一致。

（一）规划文本和附件

1.规划文本应当以章节条款格式表述规划内容，包括文本条文、表格。规划文本中应明确以下强制性内容：

（1）城乡建设用地规模、生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积和国土开发强度等约束性指标；

（2）城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田控制线及管控要求；

（3）自然保护地、生态廊道和生态系统保护格局；

（4）历史文化遗存保护范围和控制要求；

（5）教育、卫生、养老、文化体育、社会福利等主要公共设施布局和标准；

（6）重大交通枢纽、重要线性工程网络、公共安全体系、邻避设施等布局；

（7）乡镇政府驻地开发强度，绿线、蓝线、紫线、黄线、红线及管控要求。

2.规划附件包括规划说明、基础资料汇编、人大审议意见、会议纪要、部门意见、专家意见和公众参与记录等。

（二）规划图件

乡镇域包括：国土空间现状图、国土空间总体规划图、居民点体系布局规划图、生态修复和国土综合整治规划图、交通与基础设施规划图、历史文化与景观风貌规划图、近期建设规划图等。

乡镇政府驻地包括：国土空间现状图、用地布局规划图、道路交通规划图、基础设施布局规划图、空间形态与风貌控制规划图等。

规划图件统一采用2000国家大地坐标系作为空间基准，以第三次全国国土调查成果作为现状基础数据。全域图件比例尺采用1:5000 或 1:10000，集中建设区（乡镇政府驻地）图件比例尺采用1:1000或1:2000，满足上图入库要求。图件应符合相关制图规范要求，明确标示项目名称、图名、图号、比例尺、图例、绘制时间、规划编制单位名称等。

乡镇可结合实际，将以上图件合并表达或增补其他规划图件。

（三）数据库

依托市县国土空间基础信息平台和数据库，建立乡镇规划数据库。数据库成果包括各类文字报告、图件及各类栅格和矢量数据。矢量数据应采用符合要求的基于GIS技术的数据格式），按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设、同步报批，形成国土空间规划“一张图”。

主要涉及数据：（1）由自然要素和经济社会要素构成的基础空间数据和属性数据；（2）生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界矢量数据；（3）在规划编制中搜集的其他相关规划数据；（4）通过对基础数据和规划数据分析评价、加工计算形成的规划数据等。

（四）成果形式

规划成果应以纸质版文件和电子版文件两种形式提交。

1.纸质版成果。规划文本、规划说明和其他材料等文字资料采用 A4 竖向排版，图集采用 A3 幅面折叠成册。挂图应根据制图区域范围和内容完整的要求，合理确定幅面大小。

2.电子版成果。电子版文件采用通用文件存储格式。文档采用*.docx 或*.wps、PDF 两种格式，图纸采用*.jpg 或 TIF等格式，矢量数据为 shp、mdb、gdb、dwg 等格式。

规划研究论证阶段应制作规划 PPT，采用 A4 横向排版。

附 则

其他技术标准参照《西藏自治区特色小城镇规划设计编制技术导则》（试行）执行。

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